ขยายประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบที่จะได้ผลจริง...ต้องถูกและดี
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
23 ก.พ. 54 - ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง
ผู้อำนวยการวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขและการเกษตร
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
(ทีดีอาร์ไอ)
ระบุว่าข้อจำกัดของแรงงานนอกระบบส่วนใหญ่คือ
นอกจากจะมีรายได้ค่อนข้างต่ำแล้ว
ยังมีความไม่แน่นอนของอาชีพและรายได้ด้วย
ดังนั้นการสร้างรูปแบบสวัสดิการพื้นฐานของรัฐให้คนกลุ่มนี้
ซึ่งจะต้องเป็นโครงการที่สามารถจูงใจให้พวกเขาสมัครเข้าร่วมต้องเป็น
"สวัสดิการที่ดี ราคาถูก
และให้สิ่งที่แรงงานนอกระบบต้องการจริงๆ"
สำหรับแนวคิดการขยายประกันสังคมไปสู่แรงงานนอกระบบนั้น
ทีดีอาร์ไอได้ทำงานวิจัย
เรื่อง
แนวทางการขยายความคุ้มโครงโดยรัฐร่วมจ่ายในประกันสังคมมาตรา
40 แห่ง
พระราชบัญญัติประกันสังคม
พ.ศ.2533
เพื่อศึกษาสวัสดิการที่แรงงานนอกระบบต้องการ
ศึกษาดูความสามารถในการจ่ายเท่าไหร่
และศึกษาดูว่าจะจัดสวัสดิการอย่างไรถึงจะให้ยั่งยืนได้
โดยนำสวัสดิการ 5 ด้าน คือ
การชดเชยรายได้กรณีเจ็บป่วย
ทุพพลภาพ เสียชีวิต บำนาญ
และคลอดบุตร
มาให้แรงงานนอกระบบเรียงลำดับความสำคัญ
(ไม่รวมอีกสองข้อที่ประกันสังคมทั่วไปมี
คือ
ไม่มีเงินช่วยเหลือเมื่อว่างงาน
และไม่มีการสงเคราะห์บุตร)
แล้วนำมาจัดเป็น 6
ชุดสิทธิประโยชน์
และนำไปให้กลุ่มตัวอย่างแรงงานนอกระบบระบุความสามารถในการจ่ายเพื่อให้ได้ชุดสิทธิประโยชน์นั้น
จากนั้นประเมินว่าแต่ละชุดสิทธิประโยชน์นั้นจะต้องการเงินสมทบเท่าไหร่ถึงจะอยู่ได้ในระยะยาว
ตารางชุดสิทธิประโยชน์ตาง
ๆ
การศึกษาทำการสำรวจความคิดเห็นของกลุ่มตัวอย่างแรงงานนอกระบบ
อาทิ กลุ่มแท็กซี่
กลุ่มเกษตรกร
กลุ่มรับงานไปทำที่บ้าน
ฯลฯ จำนวน 3,093 คน เป็นชาย 1,525
คน หญิง 1,568 คน
ผลการสำรวจพบว่า
กลุ่มตัวอย่างทั้งชายและหญิงมีแนวโน้มในการให้ความสำคัญกับลำดับของสิทธิประโยชน์ไปในทิศทางเดียวกัน
โดยให้ความสำคัญกับการชดเชยรายได้เมื่อต้องนอนโรงพยาบาล
2-3 วันขึ้นไปมากที่สุด
รองลงมาคือต้องการเงินบำนาญเมื่อสูงอายุ
ลำดับต่อมาคือ
เงินเลี้ยงชีพกรณีทุพพลภาพ
เงินทดแทนกรณีเสียชีวิต
และการช่วยเหลือกรณีคลอดบุตร
ในด้านความสามารถในการจ่ายเบี้ยประกัน/เงินสมทบ
พบว่า
คนส่วนใหญ่จ่ายได้ระหว่าง
50-100 บาทต่อเดือน
ถ้าเป็นไปได้ในกลุ่มเกษตรกรขอจ่ายที่
50 บาทต่อเดือน
ส่วนกลุ่มแท็กซี่ในเมืองและแรงงานนอกระบบในจังหวัดใหญ่ส่วนใหญ่บอกว่าจ่ายได้ที่
100 บาทต่อเดือน
นอกจากนี้ยังมีคนอีกจำนวนหนึ่ง
(แต่ไม่ถึงครึ่งของคนที่สำรวจ)
ระบุว่าหากสวัสดิการเพิ่มขึ้นก็ยินดีจ่ายเพิ่มแต่ไม่เกินเดือนละ
200-300 บาท
"แต่ถ้าเป้าหมายของรัฐคือสร้างระบบสวัสดิการมาความคุ้มครองให้กับคนที่ยังไม่มีสวัสดิการ
ก็ควรเลือกระบบที่สามารถจูงใจให้กลุ่มเป้าหมายสมัครเข้ามาร่วมให้มากที่สุด
..เพราะถ้าระบบไม่จูงใจให้คนเข้าร่วม
แต่เมื่อคนกลุ่มนี้เดือดร้อน
รัฐก็ต้องเข้ามาดูแลอยู่ดี"
ดร.วิโรจน์ กล่าวว่า
ด้วยสมมติฐานดังกล่าวเมื่อต้องการให้คนเข้ามาร่วมมาก
ๆ
ก็ควรเก็บเบี้ยประกันในอัตราน้อย
ๆ เช่น เดือนละไม่เกิน 50-100
บาท
และก็ต้องมาดูว่าถ้ามีเงิน
100
บาทต่อเดือนจะเพียงพอสำหรับสิทธิประโยชน์ขนาดไหน
ซึ่งจากงานวิจัยพบว่า
ในบรรดาชุดสิทธิประโยชน์ที่ให้กลุ่มแรงงานนอกระบบเลือกนั้น
เงินสมทบเดือนละ 100
บาทเพียงพอสำหรับการจัดทำสิทธิประโยชน์ชุดที่ค่อนข้างดี
(เช่น มีบำนาญให้เดือนละ
1,000 บาท
สำหรับคนที่มีอายุมากกว่า
60
ปีที่จ่ายเงินสมทบมาแล้ว
100 เดือน
และสามารถจ่ายชดเชยให้ผู้ที่ทุพพลภาพเดือนละ
2,000 บาทตั้งแต่ปีแรก
โดยไม่ต้องจ่ายเป็นขยักแบบในโครงการประชาวิวัฒน์)
ในด้านความยั่งยืนของโครงการนั้น
การศึกษาพบว่า
อาศัยการจ่ายเบี้ยสมทบเดือนละ
100 บาท
โครงการจะสามารถอยู่ได้ไปอย่างน้อย
30 ปี
ทั้งนี้มีเงื่อนไขข้อเดียวคือสัดส่วนของแรงงานนอกระบบที่เข้าร่วมโครงการจะต้องเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ
ซึ่งก็ไม่ยากเลยถ้าโครงการมีชุดสิทธิประโยชน์ที่จูงใจ
ทั้งนี้
แม้กระทั่งการคำนวณที่มีข้อสมมุติว่า
แรงงานนอกระบบจะเข้าร่วมโครงการถึงร้อยละ
90 ในปีที่ 10
ซึ่งหมายความว่า
อย่างน้อยแรงงานนอกระบบถึงร้อยละ
90 จะได้รับบำนาญในปีที่ 19
เป็นต้นไป
ก็พบว่ากองทุนจะยังคงมีเงินเพิ่มขึ้นในระหว่างปีที่
20-30 ที่ศึกษาไปถึง
จึงเชื่อว่าโครงการนี้จะอยู่รอดได้ในระยะยาว
ดร.วิโรจน์ อธิบายว่า
สาเหตุที่ผลการศึกษาดูต่างจากที่เสนอในโครงการประชาวิวัฒน์
(ที่ให้ผลประโยชน์ต่ำกว่ามากและไม่มีบำนาญให้)
ก็เพราะงานวิจัยนี้ใช้แนวคิดแบบประกันสังคมจริงๆ
ซึ่งเป็นแนวคิดแบบเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข
ไม่ใช่การคำนวณแบบบริษัทประกัน
หรือคำนวณแบบบัญชีรายบุคคล
นอกจากนี้
การศึกษานี้คำนวณโดยใช้ความเสี่ยงเฉลี่ยของประชากร
(ซึ่งจะตรงกับความเป็นจริงในกรณีที่มีคนเข้าร่วมโครงการจำนวนมาก)
ขณะที่สำนักงานประกันสังคมใช้ความเสี่ยงสูงสุดในอดีตมาเป็นฐานคำนวณ
ภายใต้แนวคิดที่ต้องการสร้างระบบสวัสดิการเพื่อคุ้มครองคนที่ตกหล่นในสังคม
ความต้องการแท้จริงของตัวแรงงานนอกระบบ
และการคำนวณอย่างยุติธรรมบนความเป็นไปได้ในเรื่องค่าใช้จ่ายดำเนินการ
ทำให้ได้ชุดสวัสดิการสิทธิประโยชน์ที่ได้รับสัมพันธ์กับความสามารถในการจ่ายซึ่งเชื่อว่าจะทำให้คนส่วนใหญ่สนใจเข้ามาร่วม
"วิธีคิดง่าย ๆ
จากผลการศึกษาก็คือ เงิน
100 บาทนั้นเพียงพอสำหรับ 5
สิทธิประโยชน์ที่เขาต้องการซึ่งรวมถึงเงินบำนาญอย่างน้อยเดือนละ
1,000 บาท
แต่ถ้าจะให้ดีรัฐบาลควรร่วมจ่ายสมทบด้วย
ถ้าแบ่งกันจ่ายแบบ 50:50
ก็น่าจะทำให้กลุ่มคนที่ตกหล่นซึ่งส่วนใหญ่เป็นคนจนสามารถเข้าถึงสวัสดิการที่ดีในราคาถูก
และจูงใจให้สมัครเข้ามาร่วมเป็นจำนวนมาก"
สำหรับประเด็นที่ว่าการช่วยจ่ายเงินสมทบให้แรงงานนอกระบบจะทำให้คนเหล่านี้ได้เปรียบแรงงานในระบบนั้น
ดร.วิโรจน์
กล่าวว่าปัจจุบันเงินอุดหนุนที่รัฐให้แรงงานในระบบไม่ได้น้อยกว่าที่ให้กับแรงงานนอกระบบอย่างที่คนมักจะเข้าใจ
ทั้งนี้
แรงงานในระบบได้รับการอุดหนุนจากรัฐจากที่รัฐจ่ายสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมร้อยละ2.75
ของเงินเดือนที่ไม่เกิน
15,000 บาท (หรือไม่เกินคนละ 4,950
บาทต่อปี)
ซึ่งควรสังเกตด้วยว่าการสมทบแบบนี้คนรายได้น้อยก็จะได้รับสมทบจากรัฐน้อยกว่าคนรายได้มาก
สำหรับแรงงานนอกระบบนั้น
สิ่งที่รัฐจ่ายให้คือโครงการบัตรทองการรักษาฟรี
ซึ่งปัจจุบันมีงบเฉลี่ยต่อหัวอยู่ที่
2,500 บาทต่อคนต่อปี
ส่วนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ
500
บาท/คน/เดือนก็เป็นสิทธิที่จะได้รับต่อเมื่ออายุ
60 ปีแล้วเท่านั้น
จากแนวคิดและรูปแบบสวัสดิการดังกล่าว
งานวิจัยเสนอว่าในการขยายประกันสังคมไปสู่แรงงานนอกระบบแบบสมัครใจนี้
รัฐควรรับภาระจ่ายสมทบร้อยละ
50
ของค่าใช้จ่ายของโครงการที่ให้ชุดสิทธิประโยชน์พื้นฐาน
(รัฐกับประชาชนจ่ายฝ่ายละ
50 บาทต่อเดือน)
ซึ่งกรณีนี้จะต้องแก้กฎหมายประกันสังคมให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้น
ในระยะยาวกองทุนนี้ถูกออกแบบมาให้อยู่ได้ด้วยตัวเองในระยะยาว
แต่ในช่วงเริ่มแรก
กองทุนคงต้องพึ่งกองทุนประสังคมใหญ่อยู่บ้าง
ทั้งในด้านบุคลากร
เครื่องมือ และฐานข้อมูล
สำหรับการขยายประกันแรงงานนอกระบบในมาตรการประชาวิวัฒน์ของรัฐบาลนั้น
ดร.วิโรจน์ กล่าวด้วยว่า
ชุดสิทธิประโยชน์ยังน้อยเกินไปเมื่อเทียบกับเบี้ยประกันที่จ่าย
ไม่ว่าจะเป็น ชุด 100
บาทต่อเดือน
(ผู้ประกันตนจ่าย 70 บาท
รัฐสมทบ 30 บาท) หรือ 150
บาทต่อเดือน (ผู้ประกันตน
100 บาท รัฐสมทบ 50 บาท)
และชุดสิทธิประโยชน์นี้ยังละเลยเรื่องบำนาญซึ่งแรงงานนอกระบบให้ความสำคัญ
โดยแยกออกไปให้กองทุนการออมแห่งชาติ
(กอช.) ดำเนินการต่างหาก
ซึ่งจะทำให้เกิดความยุ่งยากในการเข้าร่วมและการจ่าย
อันอาจทำให้กลุ่มเป้าหมายไม่สนใจจะเข้าร่วมได้
และคงทำให้มีคนเข้าร่วมไม่มากเท่าที่ควร
"อย่าลืมว่า
ถึงแม้จะมีคนเข้าร่วมจำนวนสักหนึ่งล้านคน
จากกลุ่มแรงงานนอกระบบกลุ่มที่รัฐบาลเน้น
คือ กลุ่ม หาบเร่แผงลอย
แท็กซี่ มอเตอร์ไซด์
ซึ่งเป็นกลุ่มที่เข้าถึงง่ายและคนเห็นชัดเจน
แต่หนึ่งล้านคนก็ยังนับว่าน้อยมากเมื่อเทียบกับกลุ่มแรงงานนอกระบบในภาพรวม
23-24 ล้านคน
ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในภาคเกษตรและกลุ่มผู้รับงานไปทำที่บ้าน
ซึ่งมองหาตัวตนได้ยากกว่า
แต่ที่คิดว่าเป็นไปได้มากกว่าคือ
จำนวนคนที่เข้าร่วมจะน้อยกว่าหนึ่งล้านคนแบบมองไม่เห็นฝุ่น"